十位上海街镇主官谈如何提升街镇营商环境“最后一公里”

“餐饮店最近都很难，但居民反复投诉，我们就要去多次实施检查，怎么来平衡?”

“街镇八九成的精力都花在处理投诉上了，投诉考核机制能不能改改？”

“一些好的政策只能给规划的产业社区里的企业，产业社区外的企业怎么办？”

2024年9月11日，上海街镇营商环境座谈会现场。上海市发展和改革委员会 供图

9月11日，上海市发展改革委举办街镇营商环境座谈会，主题是“做强街镇基层基础，打通营商环境最后一公里”。10位街镇“主官”以及相关部门代表，围绕上海街镇营商环境的诸多难点展开热议。本次座谈会是上海营商环境建设多年以来，市级政府和街镇首次向媒体开放的对谈活动。

街镇在优化营商环境过程当中的分量越来越重。中小微企业“量大面广”，个体工商户、摊贩这类主体占到经营主体的八九成。“如果能下决心、花大力气把这一大部分经营主体对营商环境的感受度提升上去，全市面上营商环境优化就有了坚实的基础。”市发展改革委副主任陈彦峰说道。

工作难点一：街市商户监管和商居矛盾处理

街市是市民生活、经济活动的重要的城市空间，其间服务业商户量大面广，其营商环境构成了城市经济、社会民生的基本面。徐汇徐家汇街道、黄浦区南京东路街道和浦东新区曹路镇提到，这类空间中的商户监管和商居矛盾的处理是其工作难点，主要包括餐饮门店产生的噪音、油烟扰民，设摊监管以及楼宇新业态的监管问题。

“有些餐饮店不断更新环保设备导致成本不断提高，但由于居民反复投诉，我们就要去多次实施检查……这可能对这些小餐饮业也是不公平的，我们怎么来平衡?”

由于毗邻社区，一些街市上的餐饮店经营带来的噪音和油烟问题对居民生活造成影响。例如，徐家汇街道的天钥桥路等路段的餐饮企业聚集，虽然一些企业已经在更新环保设备、增加成本投入，但店铺经营总是不可避免地带来一些居民投诉。投诉后处理属于事后监管，“居民投诉后街镇去处理‘只能罚款’，对小企业未必公平”。徐家汇街道建议，针对餐饮企业，特别是油烟噪音较大的烧烤店等餐饮类型，能否在发营业执照时就考虑选址问题，而非事后进行监督罚款。

街镇还对“如何监管还未出台相应的监管标准的新业态”感到困惑。南京东路街道提到，近来商务楼宇会出现短租公寓、影剧院等新兴业态，以及“非改居”等“多用途混合”现象，虽然带动经济作用明显，但业态混合带来大量卫生、噪音投诉。同时，装修的消防验收出现“无标准适用”的问题。“以前，“以前，商务楼宇有成熟的安全管理路径，现在新入驻的小剧场剧院空间要重新改造装修，改造空间和用材思路比较特殊，商务楼的消防等管理要求已经不适用，怎么管？”此外，还有管理职责落实不清晰也困扰街镇：“短租公寓经营不需要任何证照，文旅局、公安局、卫检所都管不了。”

徐家汇街道和曹路镇提到流动摊贩管理的问题。徐家汇街道感叹，每次万体馆开演唱会，都需要派一百多人来管理设摊、共享单车等，行政成本高。而曹路镇在这方面略有心得。其25万人口中流动人口占比高，相应地流动摊贩非常多。镇长认为，与其城管耗费大量精力赶来赶去，不如‘收编’，“打造合规、有品质的夜市平台来引流，解决好老百姓关心的食品安全、环境卫生问题”。

工作难点二：“12345”投诉量大，专业类投诉处理难

12345工单派遣机制是一种重要的民生反馈机制，运作过程需要属地化解决、街镇有“托底”责任，而投诉处理满意度也纳入了单位考核机制。仅从市场监管部门来看，十年间的投诉举报数量有着数十倍的增长，而其中恶意投诉举报（职业打假）的比例也是逐年攀升，恶意投诉举报（职业打假）从前几年的“专业化、规模化、程式化”转变为“多品类、小金额、高频次”，且后续往往利用信访、行政复议、行政诉讼、向纪检部门反映干部问题等手段给基层行政执法人员“施压”以促成其获得赔偿的目的，极大占用了基层的行政资源和社会公共资源。

这些现象意味着12345工单派发和处理机制可能需要优化。莘庄镇建议，能否从市级、区级层面把“职业打假”的恶意投诉行为作为违法行为来处理。洋泾街道建议同一企业同一类问题的投诉工单，能否归并为一件，减轻基层工作量。南京东路街道建议，对于“小马拉大车”问题，能否通过在市级层面建立分类的、有效期内的政策库，提升基层人员的专业度。

工作难点三：新兴产业企业监管专业性不强

近年涌现很多新兴产业，相应规制方法尚未出台或不成熟，所以，当街镇发现企业违规时，常常把握不准对企业是进行“合规指导”还是“罚款”。

宝山庙行镇、松江广富林街道表示，企业认为“一发现问题就开数倍于营业额的罚单”的执法方式过于严厉，不利于数字经济、在线新经济、新一代信息技术产业等企业将来的投融资和上市，希望由上级部门来牵头编制相应的行政合规的指导清单，指导街镇执行，分级分类、精准排查他们常见的违法违规行为，有效处置行政处罚风险点。同时发挥好行业协会、产业联盟标准等组织的力量，整合多元监管。

多个街镇提到，街镇层面在针对新兴产业的营商服务或监管方面的专业性不强，须整合更多的部门和专业力量来办。庙行镇认为，对于新兴产业的法律案件的处理方式停留于个案探索，需要建立平台共享解决方案、调研成果和案例。例如，某上市游戏公司的黑客入侵侵犯知识产权案的认定和判决，就联合检察院、法院、公安和市二中院各方来联合鉴定办案，这一机制值得借鉴。庙行镇建议，推广分层级、多部门联合进行涉及新兴产业服务与监管方面的专题调研，如互联网企业知识产权保护等，既便于整合上下左右资源，共同帮助企业解决难题，又能让调研成果及时转为政策、举措、服务，“从解决一件事到解决一类事”。

工作难点四：基层政府自下而上推动难

在当前的行政体系下，街镇基层政府一般多是执行上级的政策指令，但对一些熟悉本地情况、富有做事积极性的基层干部来说，有时会感到“有力使不出”。街镇话语权弱，涉及向上报批的项目会出现效率低、难落实的情况。他们“自下而上”发现的问题、提出的解决方案，可能会遭遇“自上而下”的刚性规划等的制约。

洋泾街道表示，区域内水域空间丰富，街道政府想围绕水做文章，打造滨水公共空间和商业空间，但水域空间管理部门众多，社会化项目难落地。“上海河道管理部门是水务局，区层面管理部门是生态环境局，水上运动管理部门是体育局，区层面管理部门是文旅局，管理部门众多。”并且，上海市对河道、桥下、屋顶、绿化等公共空间进行商业化利用的配套文件和实施路径尚不明确，公共空间社会化利用项目难以落地。

针对现有项目审批进程效率缓慢的问题，曹路镇建议，能否改善机制，推进各部门审批同时“组团式”审批，或者审批权限能否逐级下放。例如，乡村振兴点状供地的审批权限能能否下放到街道层面？曹路镇提到，浦东新区临港新城镇、川沙新镇和祝桥镇等镇以前承接过项目审批环节，其他街镇是否可以尝试探索“容缺”审批，由市区部门进行指导、监督，从而提升审批效率。

一家新企业落地后是否能享受产业政策，是企业选址的重点。目前，上海市政府针对产业社区实施针对性的产业政策和激励措施，意在带动产业在特定位置的集聚。但企业选址主要与产业生态等市场因素有关，不一定在政府规划的产业空间内。企业选址与上级规划错位（在规划工业用地之外）是否还能享受政策，成为街镇工作的困惑之一。

曹路镇表示，目前上海的企业在产业社区之内才能做研发、工业，享受产业政策；在供给端，不在产业社区内的载体，即使有工业产证也很难进行改造工程的“报建”“环评”手续，造成厂房资源闲置，同时商务楼宇很难引入轻质、数字化的工业研发功能，商办面临较大去化压力。“如果街镇不能用产业政策留住企业，而仅用财力留住企业，稳增长就很难实现，”曹路镇表示。

曹路镇、广富林街道建议，能否考虑适当放宽产业政策的空间适用范围，让产业社区之外的企业也能适用更为全面的市级产业政策，并且让原本没有产业空间的街道也能更有招商和服务竞争力。

有意向“落户”街镇的企业也会因为停车刚需和规划指标的矛盾而很难“落户”既有产业载体。曹路镇提到，因为绿地、水系等指标限制较为严格，集成电路企业又因防震要求必须建地下停车库，但“停车位”等刚需无法解决，造成“两千多个白领停不了车”。 曹路镇建议，能否针对特殊企业特点适当放宽绿地率30%的限制和审批，或是从市级层面提供配套政策支持全市104工业区块的品质提升，如加快“园中村”征收拆迁形成净地、优化停车区域及绿化水系建设方案等）。

市、区和街镇的对话只是个开始。发改委营商处处长、二级巡视员卢爱国表示，发改委将进一步研究街镇的意见和建议，并将此意见和建议融入到今年第四季度的工作安排和明年优化营商环境新一版行动方案中。

陈彦峰表示，“营商环境从1.0到7.0，以对标世行改革为牵引带动营商环境整体提升，但基座还在街镇。发改委将加强街镇和市区的对话，上下协同共同推动问题的解决，把上海国际一流营商环境的底座打扎实。”